Recherche, histoire du droit
La construction du droit à la formation des élus locaux
Avant de devenir un droit, la formation des élus locaux a été une pratique militante, une expérience d’éducation populaire, un service proposé par des associations et des universités, puis un objet de négociation avec l’État.
Cette page présente quatre séquences issues de la thèse de Pierre Camus. Elle montre comment des initiatives partisanes, associatives, universitaires et professionnelles ont progressivement fait émerger un droit reconnu en 1992, puis comment les organismes ont tenté à plusieurs reprises de se fédérer sans parvenir à stabiliser une représentation commune du secteur.
Archive 01
Les origines révolutionnaires de la formation des élus
De 1880 aux années 1950
La stabilisation de la Troisième République et les lois municipales de 1882 et 1884 ouvrent les conseils municipaux à des représentants des classes populaires jusque là largement écartés du pouvoir local. Les premiers élus ouvriers entrent dans une institution façonnée par les notables, les normes de la civilité bourgeoise et des savoirs administratifs qu’ils maîtrisent peu. Leur présence dans les hôtels de ville constitue une conquête politique, mais elle les expose aussi à des accusations récurrentes d’incompétence et d’illégitimité sociale.
Dans ce contexte, les organisations issues du socialisme révolutionnaire font de la commune un terrain de lutte et d’apprentissage. Le Parti ouvrier français (POF) considère les municipalités moins comme une fin que comme des positions permettant de diffuser la doctrine socialiste, d’améliorer la condition ouvrière et de préparer la conquête du pouvoir central. Le Programme de Lyon, adopté en 1891, fixe ainsi les réformes que les élus doivent défendre et limite leur autonomie dans l’exercice du mandat.
La formation apparaît alors comme une véritable technique de contrôle partisan. La Fédération nationale des élus du Parti ouvrier français, créée à la fin du dix neuvième siècle, organise des conférences, fait circuler des informations et publie un bulletin destiné à coordonner l’action municipale. Les élus y apprennent le droit communal, le budget, la fiscalité ou l’assistance sociale, mais ces enseignements servent aussi à traduire les orientations du parti en décisions locales et à rappeler les élus à leurs obligations politiques.
Cette fonction se transforme avec la Section française de l’Internationale ouvrière (SFIO), puis le Parti communiste français (PCF). La formation ne vise plus seulement l’obéissance au programme. Elle doit aussi donner aux élus d’origine populaire les compétences, les manières de parler et les ressources techniques nécessaires pour résister aux procès en incapacité. Les écoles militantes, les bureaux de documentation et les structures spécialisées créés autour d’Albert Thomas, d’Henri Sellier puis des organisations communistes associent ainsi apprentissage de l’administration locale, légitimation sociale et fidélisation partisane.
Des années 1890 aux années 1950, la formation des élus reste donc principalement organisée par les partis de la gauche révolutionnaire. Elle permet aux élus ouvriers de mieux gouverner, tout en donnant aux organisations les moyens d’agir sur eux, d’uniformiser leurs pratiques et de contenir leur autonomisation. Cette tension entre acquisition de compétences et contrôle politique constitue la matrice historique à partir de laquelle l’offre s’élargira ensuite à d’autres acteurs.
Archive 02
La départisanisation de la formation des élus locaux
Des années 1960 aux années 1980
À partir de la fin des années 1950, la formation commence à échapper au contrôle direct des partis. Cette départisanisation ne signifie pas la disparition des convictions politiques. Elle désigne l’élargissement progressif des acteurs, des publics et des finalités de la formation. Les besoins liés à l’exercice du mandat sont désormais pris en charge par des associations, des réseaux d’éducation populaire, des universitaires et des praticiens locaux qui proposent des apprentissages plus ouverts et plus directement liés aux problèmes rencontrés dans les communes.
Créée en 1959 sous le nom d’Association démocratique des élus locaux et sociaux, devenue Association pour la démocratie et l’éducation locale et sociale (ADELS), l’organisation illustre ce déplacement. D’abord proche de réseaux politiques minoritaires, elle se tourne rapidement vers l’éducation populaire et ouvre ses activités aux élus, aux militants associatifs, aux agents, aux syndicalistes et aux animateurs locaux. La formation devient un moyen de diffuser une conception participative de la démocratie locale et d’accompagner la décentralisation des pouvoirs, sans être réservée aux membres d’une organisation partisane.
Dans le même temps, le Centre départemental de formation communale et sociale (CDFCS) de Crolles développe, autour de Paul Jargot, une offre territorialisée et pluraliste. Ses cycles associent finances, fiscalité, urbanisme, politiques sociales et culturelles. Ils réunissent universitaires, représentants de l’État, associations de maires et praticiens autour de documents administratifs et de problèmes concrets. La formation devient une ressource d’autonomie pour les élus face aux services préfectoraux et un modèle repris par d’autres structures.
Au cours des années 1970, cette ouverture favorise un véritable essor de l’offre. La loi du 16 juillet 1971 généralise la formation professionnelle continue pour les salariés, tandis que les agents communaux bénéficient de dispositifs propres. Les élus demeurent en dehors de ces droits, alors que les élections municipales de 1971 et de 1977 renouvellent fortement les assemblées et que la perspective de la décentralisation accroît les besoins. Des associations locales et pluralistes se développent, notamment l’Association régionale d’information des collectivités territoriales (ARIC) en Bretagne, aux côtés d’associations thématiques, d’organismes d’éducation permanente et de structures plus proches des partis.
Les universités et les organismes de formation professionnelle investissent également cet espace. Grenoble, Nantes, Paris, Dijon, Lyon ou Strasbourg expérimentent des dispositifs, tandis que l’Office régional d’information et de coordination d’éducation permanente (ORICEP) coordonne des sessions destinées notamment aux élus ruraux. Cette multiplication diversifie les thèmes, les méthodes pédagogiques et les publics. Elle fait de la formation une activité identifiable, mais produit aussi un secteur dispersé, traversé par des concurrences et encore dépourvu de définition commune, de financement stabilisé et de cadre juridique.
Archive 03
L’institutionnalisation d’un droit souple
De 1980 à 1992
La reconnaissance juridique de la formation s’inscrit dans les débats sur le statut de l’élu local. Durant les années 1970, les rapports Peyrefitte, Guichard et Boileau examinent les responsabilités locales, mais se concentrent sur les indemnités, le temps et la protection sociale. Le projet du gouvernement Barre prévoit seulement le remboursement de stages dans des organismes publics. Au Sénat, cette formule provoque une contestation du monopole de l’État et une reconnaissance du rôle des associations d’élus.
L’alternance de 1981 interrompt ce projet. Les lois de décentralisation accroissent pourtant les compétences des collectivités et rendent plus urgente la question des capacités nécessaires pour les exercer. Le statut de l’élu reste difficile à faire aboutir, en raison de son coût, des désaccords sur la professionnalisation politique et de la crainte de financer indirectement les partis. La formation continue donc de se développer sans cadre complet.
Le ministère de l’Intérieur cherche parallèlement à coordonner un secteur qu’il maîtrise mal. Dès 1978, la Direction générale des collectivités locales (DGCL) s’appuie sur le Centre de recherche en urbanisme (CRU) pour recenser les organismes et préparer une rencontre nationale. Trente cinq structures sont représentées en 1979, associations d’élus, organismes d’éducation permanente et universités. Une tension apparaît entre une information qui explique les règles et une formation qui apprend aux élus à décider et à agir par eux mêmes.
Au début des années 1980, plusieurs organismes rapprochent leurs intérêts et portent leurs revendications auprès des pouvoirs publics. Ils réclament un droit comparable à celui des salariés et des agents, un financement par les collectivités et la reconnaissance de plusieurs catégories de prestataires. Leur mobilisation oblige le législateur à équilibrer liberté de choix, diversité de l’offre, protection des fonds publics et prévention des dérives commerciales.
La loi du 3 février 1992 aboutit à un compromis. Elle reconnaît un droit individuel, ouvre un congé, permet la prise en charge des frais et réserve les financements publics aux organismes agréés. Elle crée aussi le Conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL). Le droit reste souple, car la loi pose la liberté, l’agrément et la régulation sans définir précisément les contenus, les méthodes ni les qualités attendues des organismes. Sa mise en œuvre devra donc préciser ces frontières.
- 1978
Le Centre de recherche en urbanisme (CRU) organise la première coordination nationale sous l’impulsion du ministère de l’Intérieur.
- 1980
Le Centre d’information des élus locaux (CIDEL) tente de prolonger les rencontres après la disparition du CRU.
- 1981
L’Association pour l’information et la formation des élus locaux (AIFEL) réunit vingt six organismes. Elle devient la Fédération nationale pour la formation des élus locaux (FNFEL) en 1990.
- 1982
Le Centre interuniversitaire de formation des élus locaux (CIFDEL) cherche à fédérer les universités engagées dans la formation des élus.
- 1993
L’Institut national d’information, de recherche et de formation des élus locaux (IRFEL) porte une nouvelle ambition nationale avec l’appui de membres du CNFEL.
- Aujourd’hui
La Fédération nationale des organismes de formation des élus locaux (FNOFEL) représente des organismes agréés et défend une offre accessible et exigeante.
Les tentatives de fédération des organismes de formation
De 1978 à aujourd’hui
À la fin des années 1970, le ministère de l’Intérieur cherche à reprendre la maîtrise d’un secteur qu’il connaît encore mal. À partir de 1978, la DGCL confie au CRU le premier recensement national des organismes et l’organisation d’une rencontre réunissant trente cinq structures en février 1979. Cette coordination s’appuie sur des réseaux déjà engagés dans la formation, notamment celui de l’ADELS, représenté par Georges Gontcharoff, qui intervient également pour le CRU. Le ministère privilégie toutefois une information pratique des élus, largement animée par les administrations, tandis que les organismes défendent une formation plus autonome et plus ouverte.
Après la dissolution du CRU, le CIDEL est créé en 1980 pour poursuivre les rencontres en dehors de la coordination ministérielle. Il ne dispose cependant pas des moyens nécessaires pour conserver une position centrale. Au début de l’année 1981, vingt six organismes créent alors l’AIFEL. Celle ci fournit des outils pédagogiques, favorise la formation des formateurs, organise l’échange de documents et représente les intérêts de ses membres auprès des pouvoirs publics.
Devenue FNFEL en 1990, l’AIFEL rassemble principalement des associations d’élus territoriales et des organismes issus de l’éducation permanente ou de la formation professionnelle. Elle défend une formation pluraliste, pratique et adaptée à la fonction d’élu. L’ADELS, les organisations directement partisanes et la plupart des universités restent cependant en dehors de cette alliance. La fédération porte donc une conception particulière de la formation et ne parvient pas à représenter toute la diversité du secteur. Elle disparaît au début de l’année 1992, au moment où la loi reconnaît le droit à la formation et confie à l’État l’agrément des organismes.
Les universités essaient parallèlement de construire leur propre coordination. En mars 1982, Paris I, Grenoble II, Lyon III, Dijon et Strasbourg III fondent le Centre interuniversitaire de formation des élus locaux (CIFDEL). Celui ci ambitionne de fédérer l’action de vingt cinq universités et reçoit en 1984 une mission du ministère de l’Éducation nationale pour réfléchir aux conditions d’une intervention universitaire adaptée. Cette tentative reste toutefois brève. Les établissements peinent à stabiliser leurs financements, leurs publics et des formats suffisamment proches des contraintes du mandat local.
Une nouvelle expérience apparaît après la création du droit. Fondé en 1993 autour de la Mutuelle des élus (MUDEL), l’Institut national d’information, de recherche et de formation des élus locaux (IRFEL) ambitionne de devenir le centre d’une fédération nationale des organismes agréés. Ses rencontres de Chartres, organisées en février 1995 avec le soutien du ministère de l’Intérieur, associent plusieurs membres du CNFEL qui prennent également des responsabilités dans l’IRFEL. Cette implication brouille la frontière entre l’instance chargée de réguler le marché et l’un de ses acteurs.
En 1997, l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) ouvre une enquête sur des soupçons de détournement de fonds au sein de la MUDEL et des organismes qui lui sont liés. Ces structures pouvaient recevoir des cotisations versées par les collectivités, ce qui soulevait directement la question de l’usage de l’argent public. L’enquête examine notamment les soutiens financiers et logistiques accordés par la Caisse autonome de retraite des élus locaux (CAREL) à l’IRFEL pour combler ses déficits. Cette situation fait alors peser un risque de mise en cause sur les membres du CNFEL engagés dans l’IRFEL, dont François Paour, premier président du CNFEL et membre du conseil d’orientation de l’IRFEL. Toutefois, aucun élément ne permet d’établir qu’ils aient eu connaissance des malversations ou qu’ils y aient participé. Les perspectives de poursuites à leur encontre se dissipent, mais cet épisode conduit le CNFEL à renoncer durablement à une participation aussi directe dans l’organisation du marché.
La Fédération nationale des organismes de formation des élus locaux (FNOFEL) réactive aujourd’hui cette ambition de représentation collective dans un cadre différent et sans constituer la continuation juridique des fédérations antérieures. Elle réunit des organismes agréés, porte leur voix auprès des institutions et défend des formations adaptées aux réalités du mandat, fondées sur la qualité pédagogique, l’éthique et la neutralité. Elle intervient également en faveur d’un accès plus simple et plus équitable à la formation. L’Observatoire national de la formation des élus locaux (ONFEL) y adhère au titre d’observateur afin de suivre les échanges du secteur tout en conservant son indépendance scientifique. Accéder au site de la FNOFEL.
Source scientifique
Une synthèse issue de la thèse
Ces quatre textes reprennent les résultats de la thèse La formation des élus locaux en France, de 1880 à 2020, soutenue par Pierre Camus. Les compositions documentaires mettent en avant les organisations, les supports de transmission, le texte juridique et les tentatives de représentation collective qui structurent cette histoire.