Recherche, histoire du droit
La construction du droit à la formation des élus locaux
Avant de devenir un droit, la formation des élus locaux a été une pratique militante, une expérience d’éducation populaire, un service proposé par des associations et des universités, puis un objet de négociation avec l’État.
Cette page reprend les trois chapitres de la première partie de la thèse de Pierre Camus, consacrée aux trois séquences d’une mise en législation imprécise. Elle montre comment des initiatives dispersées ont progressivement fait émerger un droit reconnu en 1992, sans que sa définition soit entièrement stabilisée.
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Chapitre 1
La départisanisation de la formation des élus locaux
De 1880 à 1960
La stabilisation de la Troisième République et les lois municipales de 1882 et 1884 ouvrent les conseils municipaux aux classes populaires, sans faire disparaître les rapports de domination qui structurent l’exercice du pouvoir local. Les premiers élus ouvriers découvrent une institution façonnée par les normes bourgeoises, les procédures administratives et des savoirs juridiques détenus par les notables et les agents de l’État. L’apprentissage du mandat répond ainsi à une nécessité pratique, mais aussi à une exigence de mise en conformité. Pour être reconnus comme capables de gouverner, ces élus doivent adopter des comportements, un langage et des méthodes considérés comme légitimes.
À partir des années 1890, le Parti ouvrier français, puis la SFIO et le Parti communiste français, organisent les premières formations durables. Celles ci transmettent le budget, le droit communal et la conduite des affaires locales, mais elles permettent également aux organisations de surveiller, d’orienter et d’évaluer l’action de leurs élus. Les comptes rendus, les échanges d’expériences et la diffusion des consignes relient étroitement l’apprentissage technique à la discipline partisane. La formation renforce donc les capacités d’action des élus tout en les maintenant dans la ligne du parti.
Après la Seconde Guerre mondiale, cette matrice se déplace et un processus de départisanisation s’engage. Celui ci ne correspond pas à un effacement des convictions politiques, mais à la sortie progressive du contrôle direct exercé par les partis sur la formation. Créée en 1959 par des militants du christianisme social et de la nouvelle gauche, l’ADELS accompagne d’abord des élus peu intégrés aux appareils dominants. Elle s’ouvre ensuite aux militants associatifs, aux agents, aux syndicalistes et aux animateurs locaux. Son passage vers l’éducation populaire diversifie les publics, les savoirs et les finalités de la formation.
Cette évolution se concrétise à Crolles, en Isère, autour de Paul Jargot et du Centre départemental de formation communale et sociale. Dès le milieu des années 1960, le centre organise des cycles pluralistes sur les finances, la fiscalité, l’urbanisme et les politiques sociales ou culturelles. Universitaires, représentants de l’État, associations de maires et praticiens locaux y associent droit, étude de documents et résolution de problèmes concrets.
La formation part désormais des difficultés rencontrées dans les communes. Crolles devient une interface entre les mondes politique, administratif, universitaire et associatif. Son pluralisme limite la mainmise d’un acteur unique et favorise la circulation des savoirs. Cette première séquence fait ainsi passer la formation d’un instrument de discipline partisane à une ressource d’autonomie locale.
Archive 02
Chapitre 2
Essor et éparpillement du marché de la formation des élus
De 1970 à 1980
Au tournant des années 1970, la formation des élus se développe sans cadre commun. La loi du 16 juillet 1971 consacre la formation professionnelle continue des salariés et le Centre de formation des personnels communaux étend cette dynamique aux agents territoriaux. Les élus restent en dehors de ces droits, alors que les élections de 1971 et de 1977 renouvellent les assemblées locales et que la décentralisation annoncée rend les besoins d’apprentissage plus visibles.
Les associations d’élus expérimentent les premières. L’ARIC, fondée en Bretagne en 1971, construit une offre locale, généraliste et pluraliste. L’Association des conseillères municipales de l’Isère accompagne les femmes élues et l’Association nationale des élus du littoral organise l’expertise sur les problèmes côtiers. Le Mouvement national des élus locaux crée le CEFEL et conserve, derrière une présentation neutre, une orientation liée à la majorité de l’époque.
L’éducation permanente propose une autre conception. Pour l’ADELS, la Fédération Léo Lagrange ou les Groupes d’action municipale, la formation doit rester ouverte aux citoyens, aux militants, aux agents et aux élus. Elle vise une compréhension collective des finances, de l’urbanisme et des équipements afin de favoriser la participation. En parallèle, des organismes issus de la formation professionnelle voient les élus comme un public spécifique qui doit s’adapter aux transformations de l’action publique.
L’ORICEP illustre cette logique. À la fin des années 1970, il coordonne dans le Nord et le Pas de Calais des sessions destinées notamment aux élus ruraux, avec l’appui d’instituts locaux et du Centre de recherche en urbanisme. Une trentaine de sessions réunissent plus de sept cents participants autour des finances, de l’aménagement et du développement économique. La formation devient une activité structurée, avec ses méthodes, ses publics et sa concurrence.
Les universités entrent aussi dans cet espace, encouragées par la loi Edgar Faure et leur mission de formation continue. Grenoble, Nantes, Paris, Dijon, Lyon ou Strasbourg tentent des dispositifs variés. Certaines expériences reposent sur des alliances locales solides, d’autres échouent faute de financement, de demande identifiée ou de formats adaptés. Associations d’élus, éducation permanente et enseignement supérieur enrichissent ainsi l’offre, mais produisent un secteur éclaté, sans définition partagée ni règle commune de financement.
Archive 03
Chapitre 3
L’institutionnalisation d’un droit souple
De 1980 à 1992
La reconnaissance juridique de la formation s’inscrit dans les débats sur le statut de l’élu local. Durant les années 1970, les rapports Peyrefitte, Guichard et Boileau examinent les responsabilités locales, mais se concentrent sur les indemnités, le temps et la protection sociale. Le projet du gouvernement Barre prévoit seulement le remboursement de stages dans des organismes publics. Au Sénat, cette formule provoque une contestation du monopole de l’État et une reconnaissance du rôle des associations d’élus.
L’alternance de 1981 interrompt ce projet. Les lois de décentralisation accroissent pourtant les compétences des collectivités et rendent plus urgente la question des capacités nécessaires pour les exercer. Le statut de l’élu reste difficile à faire aboutir, en raison de son coût, des désaccords sur la professionnalisation politique et de la crainte de financer indirectement les partis. La formation continue donc de se développer sans cadre complet.
Le ministère de l’Intérieur cherche parallèlement à coordonner un secteur qu’il maîtrise mal. Dès 1978, la Direction générale des collectivités locales s’appuie sur le Centre de recherche en urbanisme pour recenser les organismes et préparer une rencontre nationale. Trente cinq structures sont représentées en 1979, associations d’élus, organismes d’éducation permanente et universités. Une tension apparaît entre une information qui explique les règles et une formation qui apprend aux élus à décider et à agir par eux mêmes.
Au début des années 1980, plusieurs organismes rapprochent leurs intérêts et portent leurs revendications auprès des pouvoirs publics. Ils réclament un droit comparable à celui des salariés et des agents, un financement par les collectivités et la reconnaissance de plusieurs catégories de prestataires. Leur mobilisation oblige le législateur à équilibrer liberté de choix, diversité de l’offre, protection des fonds publics et prévention des dérives commerciales.
La loi du 3 février 1992 aboutit à un compromis. Elle reconnaît un droit individuel, ouvre un congé, permet la prise en charge des frais et réserve les financements publics aux organismes agréés. Elle crée aussi le Conseil national de la formation des élus locaux. Le droit reste souple, car la loi pose la liberté, l’agrément et la régulation sans définir précisément les contenus, les méthodes ni les qualités attendues des organismes. Sa mise en œuvre devra donc préciser ces frontières.
Source scientifique
Une synthèse issue de la thèse
Ces trois textes reprennent les résultats de la première partie de la thèse La formation des élus locaux en France, de 1880 à 2020, soutenue par Pierre Camus. Les compositions documentaires mettent en avant les organisations, les supports de transmission et le texte juridique qui structurent cette histoire.